抗战时期的淮海区（今宿迁市、淮安市、连云港市、徐州市的部分地区）地处苏北腹地，陇海铁路横亘其北，京杭大运河纵贯其间，又扼徐州、蚌埠、南京之侧背，战略位置十分重要。1940年8月至9月，在主力部队的支持下，在区党委和各县县委的领导下，淮海区各县迅速建立抗日民主政权，并成立了淮海区专员公署（1942年3月改称为淮海区行政公署），地方武装也发展到4000余人，初步开辟了淮海抗日民主根据地。
当时，淮海区各抗日民主政府不仅要频繁应对日伪军的“扫荡”“清乡”“蚕食”，还要花费大量精力回击国民党顽固派的“摩擦”战。这些斗争很多都是围绕争夺粮食进行。此外，由于战争频发，各地逃难灾民较多，土匪武装祸害横行，抢粮骚乱时有发生。因此，保卫粮食安全，尤其是保证军粮供应，成为一段时期各地民主政府的重要工作。
1940年底，淮海区专员公署开始征收公粮。当时所定征收办法在田亩丈量、土地等级划分等方面存在诸多不足，致使公粮征收困难重重、入不敷出。1942年，李一氓调任淮海区行政公署主任后，发现原有征收条例中有不少地方需要完善。通过李一氓等人的大量走访调查，淮海区行政公署于6月颁发《淮海区救国公粮公草征集条例》《淮海区31年田赋征收粮食暂行条例》，确定了人民的合理负担，保证了抗日军队及民主政府的粮草供应。同时，淮海区行政公署在全区夏收工作中全面贯彻减租减息政策，培养劳动模范积极开展劳动竞赛，令全区粮食生产有了很大起色。
动员群众搞好粮食生产，只是做好军粮保障的第一步。如何让地里的庄稼安全收到群众手中，到手的公粮安全储存并方便子弟兵取用，成为各级领导认真思考的问题。淮海区行政公署领导经过调查，发现全区武装部队为保障战场供给，都建有自己的粮站。对于以游击战为主的新四军来说，不仅重复浪费，也给队伍轻装行动带来不便。淮海区行政公署经研究决定：在全区按相隔不超过40里的距离，多点设置粮食供应站，严格实行分散管理。所属各部队后勤部门需向淮海区行政公署领取粮食代金券。各部队可在行动区域方圆40里内，凭代金券在全区境内向就近军粮点买进粮食。为保证这一制度顺利落实，新四军第3师第10旅兼淮海军分区指战员结合麦收保卫战，以六塘河两岸和沭淮路为重点，发动“夏季攻势”，累计拔除日伪抢粮转运据点40余处，配合地方代收队帮助群众“快收、快打、快分、快藏”，确保军需民食安全收藏，不让敌人抢走粮食。淮海区行政公署还及时向各县派出粮食监理员，全权协调办理军粮收供事宜。这样一来，前方部队不用带着大批粮食与敌人周旋，保证了部队轻装快速行动，有效支援了反“扫荡”斗争。据1943年11月淮海军分区司令部战绩公报，淮海军分区仅1年时间便完成反“扫荡”大小战斗812次，毙、伤、俘日伪军5290余人，还缴获了一批轻重武器。我主力部队及各县大队始终保持轻装快速移动，再未出现军粮保障不足的情况。